Intégration par le travail

Francesca Sirna et Emeline Zougbédé, sociologues

Les objectifs du projet de loi

Favo­riser le travail comme facteur d’intégration et régu­la­riser le séjour par le travail à travers la créa­tion de titres de séjour : « Talent-professions médi­cales et de la phar­macie » et « Métiers en tension »

Le risque

Le chapitre 2 « Favo­riser le travail comme facteur d’intégration » du projet de loi constitue sans doute une avancée sur le plan de la recon­nais­sance du travail des étran­gers. Toute­fois, la teneur actuelle du texte, auquel s’ajouteront assu­ré­ment diffé­rents décrets d’application, tronque en partie les réalités écono­miques et sociales qui feraient du travail un véri­table facteur d’intégration.

Qu’il s’agisse de la créa­tion d’une carte de séjour « Talent-profes­sions médi­cales et de la phar­macie » ou « Métiers en tension », ces articles de loi, et les assises écono­miques qui les insti­tuent, offrent une repré­sen­ta­tion frag­mentée de ce qui constitue l’immigration et sa richesse. À l’arbitraire des dispo­si­tifs d’obtention du séjour régu­lier se sous­trait toujours plus la préca­rité des titres de séjour accordés, jaugeant l’étranger pour les bras qu’il peut apporter.

Les enquêtes montrent pour­tant que ce n’est qu’avec un titre de séjour pérenne que les étran­gers amorcent leur inté­gra­tion, lorsque leur droit à une vie digne et décente est respectée, et lorsque leur présence n’est pas unique­ment condi­tionnée aux seuls besoins écono­miques des marchés du travail français.

L’analyse

Parmi les nouvelles dispo­si­tions intro­duites par le projet de loi « Contrôler l’immigration, améliorer l’intégration », la créa­tion d’un titre de séjour « Talent-profes­sions médi­cales et de la phar­macie » d’un côté, et « Métiers en tension » de l’autre, fait débat. En effet, si la créa­tion de ces deux cartes de séjour recon­naît que le système de soins et les marchés du travail fran­çais ont besoin pour leur fonc­tion­ne­ment d’une main‑d’œuvre étran­gère, et qui se trouvent parfois en situa­tion irré­gu­lière, syndi­cats et asso­cia­tions dénoncent ’instru­men­ta­li­sa­tion d’un droit au séjour. En deçà d’une certaine schi­zo­phrénie qui semble carac­té­ris­tique des poli­tiques migra­toires fran­çaises prônant huma­nité et fermeté et à laquelle le présent projet de loi n’échappe pas^[1]Voir à ce sujet la chro­no­logie présentée dans ce numéro, la créa­tion de ces deux nouvelles cartes de séjour constitue-t-elle une plai­doirie pour la recon­nais­sance du travail des étran­gers ou vient-elle ranimer une concep­tion surannée de l’immigration via celle d’un utili­ta­risme migratoire ?

« Talent-professions médicales et de la pharmacie » : des médecins à diplôme étranger convoité•es et malmené•es ?

La pandémie de SARSCOV-19 a mis en lumière un phéno­mène pourtant
déjà présent dans le système hospi­ta­lier fran­çais : la pénurie de professionnel•les de santé et la présence de personnel à diplôme étranger surtout parmi les méde­cins. En effet, bien que ce secteur profes­sionnel soit histo­ri­que­ment fermé aux étran­gers, ils repré­sentent environ 15 % des effec­tifs exer­çants en France : soit 25.000 inscrits à l’Ordre des Méde­cins et environ 5.000 n’ayant pas encore obtenu la recon­nais­sance du diplôme, mais une auto­ri­sa­tion tempo­raire à exercer. 

Ce dernier groupe est composé de prati­ciens à diplôme hors Union Euro­péenne (PADHUE) dont la carrière se carac­té­rise par la préca­rité de l’emploi et une moindre rému­né­ra­tion. Ils comblent les pénu­ries de main‑d’œuvre, et permettent le fonc­tion­ne­ment de services hospi­ta­liers à des coûts réduits. Obtenir la recon­nais­sance de leurs diplômes est un long parcours marqué par une procé­dure en cinq étapes vouée à la véri­fi­ca­tion de connais­sances (EVC) et à un éven­tuel parcours de conso­li­da­tion d’une durée de deux ans. Les méde­cins ne peuvent passer l’EVC que 4 fois dans leur carrière. Pendant cette période précé­dant la recon­nais­sance du diplôme et l’inscription à l’Ordre des Méde­cins (qui peut durer entre dix et quinze ans), ces profes­sion­nels sont soumis à une grande mobi­lité géogra­phique : certains contrats à l’hôpital ne peuvent être renou­velés au-delà d’une certaine limite.

Ils postulent constam­ment dans diffé­rents établis­se­ments pour pouvoir conti­nuer à exercer dans l’attente d’être titu­la­risés. C’est une situa­tion d’une grande préca­rité, à laquelle s’ajoutent des emplois du temps souvent très chargés.

Dans l’actuel contexte de pénurie de profes­sion­nels de santé et de crise sani­taire (mais aussi hospi­ta­lière), le nombre de ces méde­cins à diplôme étranger nouvel­le­ment inscrits à l’Ordre des Méde­cins – dont un peu plus de la moitié sont issus de pays euro­péens et un peu moins de pays hors UE – baisse depuis plusieurs années (CNOM 2021, p.118), révé­lant une tendance amorcée depuis 2016 par des poli­tiques publiques visant à la dispa­ri­tion des PADHUE.

Ces méde­cins sont origi­naires majo­ri­tai­re­ment de pays histo­ri­que­ment liés à la France : le Maghreb et d’Afrique Subsaharienne. Ils maîtrisent très bien la langue fran­çaise et partagent aussi une culture hospi­ta­lière commune, car la France, en tant qu’ancienne puis­sance colo­niale, a contribué à la créa­tion de leur système de soins. Des liens forts sont restés entre les pays : c’est d’ailleurs souvent à l’issue d’un stage en France qu’ils décident de rester. Malgré des condi­tions d’exercice diffi­ciles, précaires et des rému­né­ra­tions infé­rieures à celles des collègues à diplôme fran­çais, ces profes­sion­nels décrivent des systèmes de santé de leurs pays d’origine fragiles et dont l’insertion des nouveaux diplômés reste ardue et souvent liée aux réseaux d’interconnaissances. En France, leurs compé­tences permettent d’accéder à des emplois (tempo­raires) plus faci­le­ment. D’autres fuient des pays en guerre, comme le Liban ou la Syrie, et recherche des condi­tions de vie meilleures et la sécu­rité pour leurs familles.

« Les médecins à diplôme étranger représentant 15 % des effectifs exerçants en France : soit 25 000 inscrits à l’Ordre des Médecins et environ 5 000 n’ayant pas encore obtenu la reconnaissance du diplôme, mais une autorisation temporaire à exercer. »

Fran­cesca Sirna, sociologue

Dans ce contexte, l’article 7 du projet de loi inti­tulé « Contrôler l’immigration, améliorer l’intégration » présenté en décembre 2022 et qui sera discuté prochai­ne­ment au Sénat et à l’Assemblée Natio­nale, prévoit la créa­tion d’une carte de séjour pour les profes­sions médi­cales et phar­macie. Ceci dans le but de lutter contre la pénurie de professionnel•les et les « déserts médi­caux ». L’octroi de cette carte, d’une vali­dité variable d’un à quatre ans, reste soumis à un avis favo­rable des Agences Régio­nales de Santé (ARS) qui doivent véri­fier le niveau de connais­sances. La ques­tion soulevée récem­ment par le syndicat des PADHUE, le SNPADHUE concerne le devenir des méde­cins qui ont déjà déposé des demandes d’autorisation d’exercice de la profes­sion auprès de l’ARS, ceux qui suivent un parcours de conso­li­da­tion, ceux qui font partie de la procé­dure STOCK^[2]Il s’agit d’une procé­dure réservée aux méde­cins, phar­ma­ciens, chirurgiensdentistes et sage-femmes à diplôme hors UE : ayant exercé des fonc­tions rému­né­rées sur le terri­toire national dans un établis­se­ment de santé public, privé d’intérêt collectif ou privé, pendant au moins deux ans en équi­valent temps … Lire la suite et ceux qui en sont exclus. Est-ce que cette nouvelle carte « Talentprofessions médi­cales et de la phar­macie » instaure l’existence d’un nouveau groupe de PADHUE ? Est-ce que cette carte tempo­raire pourra être renou­velée afin que ces profes­sion­nels puissent aussi prétendre à la recon­nais­sance de leurs diplômes ? Est-ce que les PADHUE dont la demande d’autorisation d’exercice a échoué et qui ne font pas partie de la procé­dure STOCK, peuvent postuler à cette nouvelle carte de séjour ? Ces ques­tions devront être éclaircies.

Pour les méde­cins à diplôme hors Union Euro­péenne, le problème n’est pas tant d’avoir une carte de séjour. Le vrai enjeu serait un allè­ge­ment des procé­dures pour faire recon­naître ces diplômes et ainsi aspirer à une carrière stable. Certains expriment d’ailleurs une amer­tume face à la concur­rence des méde­cins venus des pays de l’Est : désor­mais euro­péens, ils obtiennent faci­le­ment les équi­va­lences. Alors que les diplômés hors Union Euro­péenne, qui sont présents dans les centres hospi­ta­liers fran­çais depuis des années, et partagent une culture hospi­ta­lière commune avec la France, peinent pendant des longues années pour décro­cher le Graal : l’inscription à l’Ordre des Médecins.

Une fois obtenue la recon­nais­sance du diplôme et l’inscription à l’Ordre des Méde­cins, les PADHUE ne s’installent que rare­ment en zone rurale. En effet, il s’agit de profes­sion­nels haute­ment spécia­lisés (chirur­giens, urgen­tistes, radio­logues, anes­thé­sistes, etc.) qui ont donc voca­tion à travailler dans des centres hospi­ta­liers (CHU ou CH) de villes grandes et moyennes. Cepen­dant, tous les méde­cins rencon­trés témoignent de carrières frei­nées : le travail hospi­ta­lier est inté­res­sant, mais ils n’exerceront qu’exceptionnellement des responsabilités.

Cette nouvelle carte de séjour « Talent-profes­sions médi­cales et de la phar­macie » ne pourra proba­ble­ment pas résoudre les problèmes liés aux déserts médi­caux. Elle vient confirmer la logique libé­rale d’utilisation du personnel hospi­ta­lier et la concep­tion des profes­sion­nels à diplôme étranger comme variable d’ajustement du dysfonc­tion­ne­ment du système hospi­ta­lier. Dans ce contexte, la carte « Talents-profes­sions médi­cales et de la phar­macie » vient appuyer l’évolution des poli­tiques migra­toires vouée au contrôle des flux et ne favo­ri­sant que la migra­tion « choisie » et temporaire.

Les infirmièr•es à diplôme étranger sont les grand•es oublié•es de ce projet de loi dans un contexte de pénurie non seule­ment de personnel^[3] Sirna F., 2020, « Femmes migrantes dans le secteur hospi­ta­lier dans la région Sud en période de pandémie de Covid-19 », Hommes & migra­tions, n° 1331, pp. 39–47, mais aussi des voca­tions et une augmen­ta­tion d’abandons des plus jeunes diplômés à cause des mauvaises condi­tions de travail… Cette ques­tion n’est actuel­le­ment pas abordée.

Une carte de séjour pour les métiers en tension : une vision utilitariste de la migration

En propo­sant d’inscrire dans la loi une voie d’accès juri­dique à la régu­la­ri­sa­tion du séjour par le travail, les légis­la­teurs du projet se justi­fient par la volonté de favo­riser le travail comme facteur d’intégration. Tout en repre­nant certains des critères de régu­la­ri­sa­tion du séjour par le travail énoncés par la circu­laire du 28 novembre 2012, dite circu­laire Valls, ils annoncent ainsi vouloir rendre plus souple et acces­sible l’obtention d’un titre de séjour pour les étran­gers ayant « exercé une acti­vité profes­sion­nelle sala­riée figu­rant dans la liste des métiers et zones géogra­phiques carac­té­risés par des diffi­cultés de recru­te­ment définie à l’article L. 414-13 ». Mais concrètement ?

Les étran­gers en situa­tion irré­gu­lière travaillent dans diffé­rents secteurs d’activités et consti­tuent parfois la part de la main‑d’œuvre stabi­lisée. Depuis 2012, la circu­laire Valls leur permet d’obtenir une carte de séjour au motif du travail. Pour l’année 2021, l’admission excep­tion­nelle au séjour par le travail aurait repré­senté 17 % des cartes de séjour tempo­raire déli­vrées sur un fonde­ment profes­sionnel, selon l’étude d’impact réalisée en février 2023. S’il est complexe d’interpréter ce chiffre tant les popu­la­tions en situa­tion irré­gu­lière sont diffi­ciles à comp­ta­bi­liser, c’est aussi parce que la procé­dure de régu­la­ri­sa­tion relève le plus souvent d’un véri­table parcours du combat­tant^[4]Zoug­bédé E., 2018, « Régu­la­riser le « bon » travailleur « sanspapiers » : la circu­laire « Valls » comme « poli­tique de la fron­tière », Sciences & Actions Sociales, vol. 9, n° 1, 2018, pp. 116–136..

En plus de justi­fier d’une ancien­neté de rési­dence en France par diffé­rentes preuves de présence, les candidat•es à la régu­la­ri­sa­tion par le travail doivent présenter des preuves de leur ancien­neté dans l’emploi, soit des bulle­tins de salaire^[5]La plupart des travailleuses et travailleurs sans papiers qui ont des bulle­tins de salaire, les ont en travaillant avec la carte de séjour d’une personne en situa­tion régu­lière. C’est ce qu’on appelle le travail sous alias.. Au moment du dépôt au guichet de la préfec­ture, elles et ils doivent aussi joindre à leur demande une promesse d’embauche (Cerfa n°15186*03) signée d’un employeur. La régu­la­ri­sa­tion par le travail soumet alors les impétrant•es à l’arbitraire et au pouvoir discré­tion­naire. Arbi­traire des employeurs, car en deman­dant les docu­ments du Cerfa, des bulle­tins de salaire et du certi­ficat de concor­dance pour les cas de travail sous alias, la circu­laire Valls fait dépendre une partie du processus de régu­la­ri­sa­tion des employeurs. Or ces derniers ne sont pas toujours prompts à fournir à leurs salarié.es les docu­ments qui permet­traient la régu­la­ri­sa­tion de leur séjour par le travail, car il s’agirait là de recon­naître qu’ils ont recours à des travailleur.ses en situa­tion irré­gu­lière ce qui constitue un délit punit par la loi. Aussi pour contre­carrer cette dépen­dance d’une partie du processus de régu­la­ri­sa­tion laissé à la trop grande appré­cia­tion des employeurs, l’article L. 421–4‑1 du projet de loi prévoit que « La déli­vrance de [la] carte entraîne [« Métiers en tension »] celle de l’autorisation de travail mentionnée à l’article L. 5221–2 du code du travail, maté­ria­lisée par ladite carte ». 

« Pour l’année 2021, l’admission exceptionnelle au séjour par le travail aurait représenté 17 % des cartes de séjour temporaire délivrées sur un fondement professionnel, selon l’étude d’impact réalisée en février 2023. »

Selon l’étude d’impact réalisée en février 2023

Mais si en ce cas, la présen­ta­tion d’un Cerfa au moment du dépôt de la demande n’est plus néces­saire – ce qui repré­sente une avancée certaine –, rien n’est dit sur l’appréciation de l’ancienneté dans l’emploi (combien d’heures doit contenir un bulletin de salaire pour être validé ?) et de la rési­dence en France (quelles seront les preuves du séjour rete­nues pour l’examen des demandes ?). Cette partie de la procé­dure de régu­la­ri­sa­tion appa­raît somme toute laissée encore au pouvoir arbi­traire et discré­tion­naire des préfec­tures dont les pratiques seront orien­tées par diffé­rents décrets.

Enfin, si cette carte s’adresse aux travailleur.ses « occu­pant un emploi rele­vant de ces métiers et zones, et qui justifie d’une période de rési­dence inin­ter­rompue d’au moins trois années en France », l’actualisation de la liste des métiers en tension en fonc­tion des régions inter­roge. Là où la carte de séjour portant la mention « salarié » ou « travailleur tempo­raire » ne précise ni le secteur d’emploi ni la région, la carte « Métiers en tension » lie le séjour à l’exercice d’un métier parti­cu­lier dans une zone géogra­phique précisée. Cher­chant à répondre à des pénu­ries de main‑d’œuvre pour des secteurs d’activités parti­cu­liers, la carte « Métiers en tension » signe le renou­veau d’un utili­ta­risme migra­toire où les travailleuses et travailleurs étran­gers appa­raissent tout autant corvéables que jetables. Car il est bien entendu – même si confu­sé­ment – que la créa­tion de ce titre ne devra pas conduire à une régu­la­ri­sa­tion massive des travailleurs sans-papiers.